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商業銀行中認定監察對象應注意的幾個問題

來源:中國紀檢監察報 發布時間:2019-11-06

隨著國家監察體制改革,監察機關對所有行使公權力的公職人員和有關人員實行監察全覆蓋。在監察對象范圍擴展的情況下,時常會遇到監察對象身份認定的問題。例如,在查處商業銀行領域職務違法和職務犯罪案件中,商業銀行的工作人員身份認定容易產生混淆,在認定是否屬于監察對象,是否屬于國家工作人員的問題上陷入困惑,從而影響到立案管轄和罪名適用。要走出身份認定的“誤區”,首先要區分商業銀行工作人員是否屬于監察對象的范疇,判斷是否屬于監察機關管轄的范圍;其次,區分是否為國家工作人員,以此來選擇應該適用的罪名。筆者針對商業銀行工作人員身份認定中常見的問題,對商業銀行工作人員的身份認定進行簡要分析。

商業銀行的類型和性質

隨著金融體制改革的不斷深入,我國商業銀行有不同的表現形式,按照傳統的國有企業與非國有企業分類標準,商業銀行可以分為國有商業銀行與非國有商業銀行,前者如國有“五大行”,后者如國有參股,集體、個人控股商業銀行等。

《中華人民共和國企業國有資產法》、“兩高”《關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》中均規定,國家出資企業,是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。因此,商業銀行中的國有獨資銀行、國有控股銀行、國有參股銀行都是國家出資企業,集體、個人控股商業銀行,民營企業投資組建的商業銀行則不屬于國家出資企業。

如何判定國有商業銀行中工作人員的身份

一、判定是否屬于監察對象。監察法第十五條第(三)項規定,監察機關有權對國有企業管理人員進行監察?!秶冶O察委員會管轄規定(試行)》(以下簡稱《管轄規定》)規定,國有企業管理人員包括國有獨資、控股、參股企業及其分支機構等國家出資企業中,由黨組織或者國家機關、國有公司、企業、事業單位提名、推薦、任命、批準等,從事領導、組織、管理、監督等活動的人員?!丁粗腥A人民共和國監察法〉釋義》對監察對象中的“國有企業管理人員”解釋為,根據有關規定和實踐需要,作為監察對象的國有企業管理人員,主要是國有獨資企業、國有控股企業(含國有獨資金融企業和國有控股金融企業)及其分支機構的領導班子成員,包括設董事會的企業中由國有股權代表出任的董事長、副董事長、董事,總經理、副總經理,黨委書記、副書記、紀委書記,工會主席等;未設董事會的企業的總經理(總裁)、副總經理(副總裁),黨委書記、副書記、紀委書記,工會主席等。此外,對國有資產負有經營管理責任的國有企業中層和基層管理人員,包括部門經理、部門副經理、總監、副總監、車間負責人等;在管理、監督國有財產等重要崗位上工作的人員,包括會計、出納人員等;國有企業所屬事業單位領導人員,國有資本參股企業和金融機構中對國有資產負有經營管理責任的人員,也應當理解為國有企業管理人員的范疇,涉嫌職務違法和職務犯罪的,監察機關可以依法調查。

因此,界定國有商業銀行中工作人員是否屬于監察對象有兩點標準:一是是否屬于黨組織或者國家機關、國有企業等提名、推薦或任命、批準;二是是否從事對國有資產的領導、組織、監督和管理工作。監察對象既包括國有企業領導崗位人員,也包括管理監督國有資產的普通工作人員(如會計、出納)。

二、判定是否屬于“國家工作人員”。監察對象是所有行使公權力的公職人員和有關人員,監察對象不能和“國家工作人員”畫等號。職務犯罪的主體身份要求是國家工作人員。根據刑法第九十三條的規定,國家工作人員的范圍包括“從事公務的人員”和“以國家工作人員論”。根據“兩高”《關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》第六條,“國家工作人員”有兩種類型,一是經國家機關、國有公司、企業、事業單位提名、推薦、任命、批準等,在國有控股、參股公司及其分支機構中從事公務的人員,應當認定為國家工作人員。就國有商業銀行來講,即銀保監會或原銀監會及相關部門任命或提名的總行部分高層管理人員。二是經國家出資企業中負有管理、監督職責的組織批準或者研究決定,代表其在國有控股、參股公司及其分支機構中從事組織、領導、監督、經營、管理工作的人員,應當認定為國家工作人員。就國有商業銀行而言,即國有獨資或控股銀行的黨委或黨政聯席會委派任職或任命的,從事組織、領導、監督、經營、管理的人員。

需要注意的特殊情形是,根據《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》第一條第二款規定,國有公司、企業改制為股份有限公司后,原國有公司、企業的工作人員和股份有限公司新任命的人員中,除代表國有投資主體行使監督、管理職權的人外,不以國家工作人員論。也就是說,“五大行”從原來的國有獨資商業銀行改制為國有控股商業銀行,除了代表國有投資主體行使監督和管理職權的人以外,其他人員不能認定為國家工作人員。

因此,筆者認為,國有商業銀行中的“國家工作人員”認定,需要把握兩點標準:一是經國家機關、國有企業等單位提名或批準、任命,到國有商業銀行中從事公務的工作人員;二是經負有監督、管理職責的組織批準或決定,在國有商業銀行中從事組織、管理和監督等工作的人員。那么,監察對象中的國有商業銀行出納、會計等普通崗位人員則明顯不屬于“國家工作人員”。主體身份的不同,導致在罪名的適用上,要注意區分貪污罪和職務侵占罪,挪用公款罪和挪用資金罪,受賄罪和非國家工作人員受賄罪等不同罪名。

如何判定非國有商業銀行中工作人員的身份

除了國有商業銀行以外,非國有商業銀行中的工作人員是否屬于監察對象,哪些人員能認定為“國家工作人員”,這需要根據實際情況來判斷。國有參股,集體、個人控股的股份制商業銀行均屬于非國有商業銀行,對于這部分銀行中的工作人員應當根據其職責來劃分。根據《〈中華人民共和國監察法〉釋義》對“監察對象范圍”的解釋,以及《管轄規定》第四條的規定,非國有商業銀行中對國有資產負有經營管理責任的人員,均屬于監察對象;根據刑法第九十三條的規定,如果非國有商業銀行中有一部分從事公務的人員是受國家機關、國有公司、企業、事業單位委派而履行組織、領導、監督和管理職責,代表了國家利益,這部分人員應當“以國家工作人員論”,而非國有商業銀行中的其他內部管理人員則不應屬于這一范圍。

(付余 作者單位:廣東省佛山市紀委監委)

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